Lausunto luonnoksesta hallituksen esitykseksi laista eläinten hyvinvoinnista

Yleistä:

Ehdotetun lain tavoitteeksi on kirjattu halu uudistaa eläinten hyvinvointia koskeva sääntely vastaamaan nyky-yhteiskunnassa vallitsevaa käsitystä eläinten asemasta ja suojelutarpeesta. Tavoite vastaa kansalaisten tahtoa; eurobarometrin mukaan yli 90 % suomalaisista pitää eläinten hyvinvointia itselleen tärkeänä. Luonnoksessa on joitain kannatettavia ja joitain eläinten kannalta erittäin huonoja säännöksiä. Kokonaisuutena arvioiden luonnos on keskeneräinen eikä se yllä tavoitteeseensa. Lisäksi luonnos on osin ristiriitainen; ensiksi todetaan mikä on eläinten hyvinvoinnin kannalta välttämätöntä ja tarpeen, mutta sen jälkeen hyvät tavoitteet syrjäytetään taloudellisten ja tuotannollisten syiden vuoksi. Lain keskeisen tavoitteen ja tarkoituksen saavuttamista vastaan puhuu myös 1 §:n perusteluissa todettu hyöty-haittapunninta eläinten hyvinvoinnin ja taloudellisten seikkojen välillä.

Luonnoksen mukaan eläimen pitopaikka ja hoito tulee järjestää siten, että eläin voi toteuttaa liikkumiseen, lepoon, mukavaan olotilaan, ravinnon etsintään ja muuhun vastaavaan toimintaan sekä sosiaalisisiin suhteisiin liittyviä olennaisia käyttäytymistarpeitaan. Keskeisenä käyttäytymistarpeita pidetään tarpeita, joiden suorittamiseen eläimellä on vahva sisäsyntyinen tarve. Lisäksi luonnoksessa todetaan, että eläimen liikkumista ei saa jatkuvasti rajoittaa siten, että eläimellä ei ole mahdollisuutta kääntyä ympäri pysyvässä pitopaikassaan. Tästä huolimatta luonnoksessa sallitaan maidontuotantoa varten pidettävien lehmien ja hiehojen jatkuva kytkettynä pitäminen. Samoin emakoiden ja ensikoiden pito porsitushäkeissä. Perusteena ovat taloudelliset ja tuotannolliset syyt. Tämä on vastoin lain ensisijaista tavoitetta ja päämäärää eläinten hyvinvoinnista. Parsinavetat ja porsitushäkit estävät eläimiä toteuttamasta olennaisia käyttäytymistarpeitaan.

 

1§ Lain tarkoitus

Pykälän mukaan eläimiä on pyrittävä suojelemaan niiden hyvinvoinnille aiheutuvilta haitoilta parhaalla mahdollisella tavalla. Lain tarkoituksena on lisätä eläinten kunnioitusta ja hyvää kohtelua. Yksityiskohtaisissa perusteluissa on avattu mitä eläimen hyvinvoinnilla tarkoitetaan. Eläimen kunnioitus toteutuu esityksen mukaan käytännössä pääosin toimilla, jotka edistävät eläinten hyvinvointia. Tästä huolimatta luonnoksessa hyväksytään se, että eläimistä saatava taloudellinen hyöty voi ohittaa eläimille aiheutuvan haitan. Esimerkkinä voidaan mainita tuotantoeläimiä koskevat 39 §:ssä säädetyt poikkeukset pitopaikan vaatimuksiin taloudellisista ja tuotannollisista syistä, 21 §:ssä mainitut vaatimukset liikuntatarpeen tyydyttämisestä tai 22 §:ssä säädetty mahdollisuus tarjota eläimille juotavaa vain sopivassa määrin sen sijaan, että eläimillä olisi mahdollisuus juoda aina silloin kun tuntevat siihen tarvetta. Tarkoituspykälässä säädetty eläinten kunnioittaminen on ristiriidassa luonnoksessa esitetyn muun sääntelyn kanssa.

 

11 § Vastuu eläinten hyvinvoinnista

Pykälässä säädetään jokaiselle kuuluvasta vastuusta eläinten hyvinvoinnista ja eläinten hyvästä kohtelusta.  Se on hyvä lisäys perustuslain 20 §:ssä säädettyyn jokaiselle kuuluvaan vastuuseen luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä. Yksityiskohtaisissa perusteluissa kuitenkin todetaan, että pykälän 1 momentissa säädetty vastuu on luonteeltaan lähinnä julistuksenomainen. Pykälän rikkominen ei sellaisenaan toimisi yksilön rikosoikeudellisen vastuun perusteena. Tätä ei tarkemmin perustella. Momentin sisältö jää näin vaille merkitystä. Eläinten hyvinvointia päätarkoituksenaan turvaavan lain säännösten ei tule olla sisällöltään julistuksenomaisia, vaan niiden tulee olla selkeästi ymmärrettäviä ja ilmaista yksiselitteisesti lainsäätäjän tahtotila eläinten kohtelusta.

Pykälän kolmannessa momentissa eläinsuojeluviranomaisille on säädetty toimimisvelvollisuus. Tämä on erittäin hyvä uudistus. Momentissa jätetään kuitenkin edelleen eläinsuojeluviranomaisille harkinnan varaa ryhtymisessä toimenpiteisiin (”Tarvittaessa viranomaisen on ryhdyttävä —”). Parempi muotoilu olisi ollut kirjoittaa pykälä imperatiivina: ”[v]iranomaisen on ryhdyttävä—”. Lisäksi perusteluissa todetaan tämänkin momentin osalta, että säännös on julkistuksenomainen eikä toimi rikosoikeudellisen vastuun perustana. Pelkkä julkistuksenomainen lainsäätäjän toive ei voi olla eläinten hyvinvointia turvaavan lainsäädännön lähtökohta. Ei senkään vuoksi, että viranomaiselle on jo muussa lainsäädännössä säädetty toimimisvelvollisuus. Ihmisten pitämien eläinten hyvinvointi on riippuvainen niitä hoitavien ihmisten toiminnasta, joten eläinsuojeluviranomaisten velvollisuus ryhtyä kärsivien eläinten hyvinvoinnin turvaamiseksi tarvittaviin toimenpiteisiin tulee olla selkeä velvollisuus. Myöhemmin 91 §:ssä säädetään viranomaisten toimista lainvastaisen menettelyn johdosta. Tässä pykälässä viranomaisille säädetään toimimisvelvollisuus ilman mainintaa säännöksen julistuksenomaisuudesta. Luonnoksen 11 §:ssä säädetty viranomaisten toimimisvelvollisuus on siten ristiriidassa 91 §:ssä säädetyn toimimisvelvollisuuden kanssa. Väitöskirjatutkimuksessa (Tarja Koskela 2017: Optimaalinen eläinsuojelu rikosprosessissa ja julkishallinnossa) on havaittu eläinsuojeluviranomaisten toiminnassa passiivisuutta ryhtyä toimenpiteisiin eläinten hyvinvoinnin turvaamiseksi siitä huolimatta, että viranomaisilla on hallintolain mukaan toimimisvelvollisuus. Toimimisvelvollisuuden korostaminen laissa eläinten hyvinvoinnista on sen vuoksi tarpeen. Liian usein tulee esiin tapauksia, joissa eläinsuojelutarkastuksia tehdään kerta toisensa jälkeen ilman, että eläinten hyvinvointi olisi kohentunut. Esimerkkinä tällaisesta on juuri julkisuuteen tullut tapaus, jossa sadan lampaan katras jouduttiin lopettamaan Maalahdessa (Yle 25.1.2018 https://yle.fi/uutiset/3-10040447). Uutisessa läänineläinlääkäri toteaa, että tilalle oli vuosien varrella tehty useita tarkastuksia. Eläinten pidossa on raportoitu puutteita monet kerrat. Lisäksi lampaiden lopettamisesta oli tehty päätös ensimmäisen kerran jo vuosi sitten, mutta toimenpiteisiin ei oltu ryhdytty. On siten syytä puuttua eläinten hyvinvointia vaarantavaan tosiasialliseen tilanteeseen säätämällä ehdoton toimimisvelvollisuus. Erityisesti ottaen huomioon lain tarkoitus: eläinten hyvinvoinnin edistäminen ja eläinten suojelu parhaalla mahdollisella tavalla. Väitöskirjassa esitetty vaatimus passiivisuuden kiellosta ja menettelysäännöksistä, joilla passiivisuuteen voitaisiin puuttua, ovat perusteltuja.

 

26 § Eläinjalostus

Luonnoksessa on säädetty nisäkkäiden omistajan tai pitäjän velvollisuudesta estää pitämiensä eläinten hallitsematon lisääntyminen. Tämä on hyvä uudistus, jolla voi olla vaikutusta esimerkiksi hallitsemattomasti lisääntyviin kissapopulaatioihin tai koirien pentutehtailuun. Myös jalostuksen tarkempi sääntely on hyvä uudistus. Lisäksi uusi sääntely antaa viranomaisille tukea puuttua eläinten hyvinvointia vaarantavaan jalostukseen. Säännöksen perusteella jalostuksen tuottamien sairauksien johdosta kärsivien eläinten jalostuskäyttöön on mahdollisuus puuttua esimerkiksi 94 §:ssä säädetyllä kiellolla.  Säännös kuitenkin kaipaisi täydennystä viranomaisen toimintavelvollisuuden osalta. Jo voimassa olevan lain mukaan viranomaisilla on ollut mahdollisuus puuttua jalostukseen, josta voi aiheutua eläimelle kärsimystä taikka merkittävää haittaa eläimen terveydelle tai hyvinvoinnille. Tästä huolimatta eläinten hyvinvointia vaarantavaan jalostukseen ei tiettävästi ole puututtu. Sen vuoksi tässä yhteydessä tulee säätää eläinten hyvinvointia valvoville viranhaltijoille nimenomainen velvollisuus käyttää lain 12 luvussa säädettyjä hallinnollisia pakkokeinoja, jos eläinjalostus vaarantaa tai on omiaan vaarantamaan eläimen taikka sen jälkeläisten hyvinvointia.

 

72 § Maakunta, 73 § Poliisi

Maakuntaa koskevan pykälän 1 momentissa todetaan, että ”[m]aakunta — sekä ohjaa ja valvoo eläinten hyvinvointimääräysten valvontaa toimialueellaan”. Tällä tarkoitettaneen kuitenkin sitä, että maakunta valvoo eläinten hyvinvointimääräysten noudattamista toimialueellaan. Eläinten hyvinvoinnin valvontaan liittyvien kiireellisten tehtävien hoitaminen on esityksessä ulotettu myös virka-ajan ulkopuolelle. Tämä on hyvä uudistus, koska eläinten hyvinvoinnin kiireellinen arviointi edellyttää usein eläinlääketieteellistä osaamista eikä rajoitu vain virka-aikaan. Myös EU:n valvonta-asetus velvoittaa Suomea osoittamaan eläinten hyvinvoinnin valvontaan riittävästi viranhaltijoita, joilla on tehtävän edellyttämä pätevyys.

Nyt voimassa olevan eläinsuojelulain 36 §:n mukaan paikallisia eläinsuojeluviranomaisia ovat kunnaneläinlääkäri, kunnan terveydensuojeluvalvontaa hoitava viranhaltija ja poliisi, jotka valvovat eläinsuojelulain ja sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten sekä lopetusasetuksen noudattamista kunnan alueella. Ehdotetussa laissa eläinten hyvinvoinnin valvonta siirtyy maakuntien tehtäviksi. Poliisin osalta säädetään luonnoksen 73 §:ssä. Sen mukaan poliisi valvoo eläinten hyvinvointimääräysten noudattamista toimialueellaan. Perustelutekstissä todetaan, että poliisin tehtävät ja asema valvontaviranomaisena pysyvät nykyisen kaltaisena. Tätä ei tarkemmin perustella. Sen lisäksi, että poliisi olisi jatkossakin eläinten hyvinvointia valvova viranomainen, poliisi on edelleen myös esitutkintaviranomainen. Poliisilla olisi siten edelleen eläinsuojeluasioissa kaksoisrooli. Lisäksi poliisi toimii virka-apua antavana viranomaisena. Käytännössä poliisi toimiikin eläinten hyvinvointiin liittyvissä asioissa eläinlääkärille virka-apua antavana viranomaisena ja esitutkintaviranomaisena. Myös apulaisoikeusasiamies on katsonut, että poliisin rooli on eläinsuojeluasioissa lähinnä avustava (AOA 1035/4/01, kohta 2.2.2). Poliisin kaksoisroolia ei voida pitää tyydyttävänä. Valvontaviranomaisen roolin keskittäminen yhdelle viranomaiselle, eläinlääkärille, selkeyttäisi nyt epäselvyyttä aiheuttavaa tilannetta (Tarja Koskela 2017: Optimaalinen eläinsuojelu rikosprosessissa ja julkishallinnossa, s. 110). Valvonnan yhteydessä tehtävä eläinten hyvinvoinnin arviointi ja sen johdosta suoritettavat toimenpiteet edellyttävät usein eläinlääketieteellistä erityisosaamista. Eläinlääkärillä on paras asiantuntemus näissä kysymyksissä. Keskittämällä alueellisen eläinten hyvinvoinnin valvontatehtävät tietylle yksiselitteisesti säädetylle viranomaiselle poistettaisiin riski siitä, että eläinten hyvinvointiin liittyvä asia voi jäädä hoitamatta, koska joku viranomainen voi ajatella asian hoidon kuuluvan toiselle viranomaiselle. Vastaava ongelma on tiedostettu liiketoimintakiellon valvonnan osalta. Liiketoimintakieltoa koskevassa lainvalmistelussa on todettu, että valvonnan keskittäminen yhdelle viranomaiselle on tarkoituksenmukaista sen vuoksi, että valvonnan hajauttaminen usealle viranomaiselle voi olla omiaan heikentämään valvonnan tehokkuutta (HE 82/2006 vp, s. 9).  Samoin usean valvontaviranomaisen päällekkäisyys voi johtaa joko liialliseen tai liian vähäiseen valvontaan (Keinänen, Anssi – Vartiainen, Niko 2016: Pikaluottojen valvonta: miten lainsäädännön valvonta toteutuu käytännössä, s. 13). Säätämällä alueellinen eläinsuojeluvalvonta virkaeläinlääkäreille on helpompi pitää huolta siitä, että valvontaa suorittavien eläinlääkäreiden tietotaito eläinten hyvinvointisäännöksistä ja hallintomenettelystä on hyvää ja ajantasaista. Poliisin tarvetta toimia eläinten hyvinvointia valvovana viranomaisena on aikaisemmin perusteltu sillä seikalla, että valvontatehtäviä voi tulla myös virka-ajan ulkopuolella. Tällöin virkaeläinlääkärit eivät olisi olleet käytettävissä kiireellisissä eläinsuojeluvalvontatehtävissä. Koska valvonta uudessa laissa esitetään ulotettavaksi myös virka-ajan ulkopuolelle, peruste ei enää ole relevantti. Poliisin rajalliset resurssit pitääkin keskittää eläimiin kohdistuvien rikosten esitutkintatehtäviin ja virka-apuun liittyviin tehtäviin. Tämä kuuluu poliisin erityisosaamisalueelle, toisin kuin eläinten hyvinvoinnin arviointi. Poliisin peruskoulutukseen ei tällä hetkellä edes sisälly eläinten hyvinvointisäännösten opetusta. Mikäli poliisilta vaaditaan tällaista osaamista, se edellyttäisi vastaavasti eläinten hyvinvointisäännösten opetusta poliisin peruskoulutuksessa. Samoin poliiseille pitäisi tarjota mahdollisuus erikoistua eläinsuojelukysymyksiin ja suorittaa laajemmat opinnot eläinsuojeluasioista. Myös EU:n valvonta-asetus edellyttää valvontaa suorittavilta viranomaisilta soveltuvaa pätevyyttä ja koulutusta. Samoin valvonta-asetus edellyttää valvonnan koordinointia, mikäli valvonta on hajautettu eri viranomaisille. Luonnoksesta tällainen valvonnan koordinointi maakunnan ja poliisin kesken puuttuu.

 

75 § Valvonnan yleiset edellytykset, 77 § Tarkastus- ja näytteenotto-oikeus

Eläinten hyvinvoinnin valvonta on luonnoksen mukaan järjestettävä niin, että se on laadukasta ja tehokasta. Perustelutekstin mukaan valvonnan tehokkuus liittyy muun muassa siihen, että lainsäädännön noudattamatta jättämiseen puututaan viipymättä. Toisin kuin luonnoksen 11 §:ssä, tässä kohdassa toimimisvelvollisuuden ei ole todettu olevan julkistuksenomainen maininta. Vaikka toimimisvelvollisuus on perustelutekstissä mainittu, asia on jäänyt pelkästään mainintojen varaan. Tätä ei voi pitää riittävänä, koska jo nykyisinkin voimassa olevan toimimisvelvollisuuden rikkominen ei johda minkäänlaisiin virkamiesoikeudellisiin seuraamuksiin.

Eläintenpitokiellon valvonnan sääntely puuttuu nykyisin voimassa olevasta eläinsuojelulaista, mikä on ollut omiaan heikentämään eläinsuojeluvalvonnan tehokkuutta. Viranomaisen keskuudessa on myös ollut epätietoisuutta siitä, kenen tehtävänä eläintenpitokieltojen valvonta on. Muun sääntelyn puuttuessa, eläintenpitokiellon valvontaan on sovellettu eläinsuojelulain 39 §, jonka mukaan eläinsuojeluviranomaisilla on ollut oikeus tehdä eläinsuojelusäännösten rikkomisepäilyyn perustuva tarkastus.

On kannatettavaa, että luonnoksen mukaan valvontaa voi jatkossa suorittaa myös ilman epäilyä pykälässä luetelluissa paikoissa ja eläintenpitokiellon valvomiseksi. Ongelmalliseksi valvonnan tekee kuitenkin se, että pysyväisluonteiseen asumiseen käytettävässä tilassa tehtävä tarkastus edellyttää jatkossakin epäilyä eläinten hyvinvointisäännösten rikkomisesta. Eläinsuojelurikoksiin kohdistuvan tutkimuksen (Koskela-Laine Tarja 2012: Onko eläimellä väliä?) mukaan eläinsuojelurikoksen kohteena olivat useimmiten koirat. Reilut 33 prosenttia eläinsuojelurikoksista kohdistui koiriin ja ylipäätään lemmikkieläimet olivat noin 53 prosentissa tapauksista eläinsuojelurikoksen kohteena. Eläintenpitokielloista lähes puolet koski kaikkia eläimiä, 24 prosenttia tuotantoeläimiä ja 14 prosenttia koiria tai kissoja. Lemmikkieläimiä pidetään pääsääntöisesti kodeissa, vaikka kyse olisikin laajamittaisena pidettävästä kasvatuksesta. Luonnos tarkoittaakin sitä, että pidettäessä seura- tai harrastuseläimiä ammattimaisesti tai muutoin laajassa mitassa pysyväisluoteiseen asumiseen käytettävässä tilassa, eläinsuojelutarkastus edellyttää epäilyä. Samoin säädetään lemmikkieläimiin kohdistuvan eläintenpitokiellon noudattamisen valvonnan osalta. Tämä ei tehosta toivotulla tavalla valvontaa lemmikkieläinten osalta. Lemmikkieläimiä koskevan eläintenpitokiellon valvonta jäisi edelleen sen varaan, että ensin viranomaisen tietoon pitää tulla epäily eläintenpitokiellon rikkomisesta. Tilannetta ei voi pitää lain tarkoituksen ja tavoitteiden eikä valvonnan uskottavuuden näkökulmasta hyväksyttävänä.

 

78 § Teurastamojen kameravalvonta

Kameravalvonta teurastamoissa tehostaa valvontaa. Luonnos on kuitenkin muotoiltu siten, että valvonnassa voidaan käyttää apuna tallentavaa kameravalvontaa. Luonnos ei edellytä kameroiden käyttöä ja Elintarviketurvallisuusvirasto (Evira) voi ottaa kamerat käyttöön, jos se arvioi ne valvonnan kannalta perustelluksi toimenpiteeksi. Kameravalvonta tarkoittaisi sitä, että Evira huolehtii omalla kustannuksellaan kameroiden asentamisesta ja ylläpidosta sekä seuraisi tallenteita. Esitetyn kaltaisen valvonnan toteuttaminen vaatii sekä varoja kameroiden hankintaa varten että etenkin resursseja tallenteiden seuraamiseksi. Käytännössä rajallisten resurssien vuoksi on vaarana käydä niin, että kameravalvontaa ei pidetä perusteltuna toimenpiteenä. Valvonnan tehokkuuden kannalta toimivampaa olisi ollut säätää kameravalvonta pakolliseksi.

 

87 § Eräiden viranomaisten ja muiden tahojen ilmoitusvelvollisuus, 90 § ilmoitusvelvollisuus poliisille

Pykälän 1 momentissa säädetty on eläinten hyvinvoinnin kannalta kannatettavaa. Sen sijaan 3 momentissa säädetty ilmoitusvelvollisuus poliisille ei ole toimiva ratkaisu. Luonnoksen mukaan 1 momentissa tarkoitettujen henkilöiden tulee tehdä ilmoitus poliisille, jos on syytä epäillä jonkun syyllistyneen eläinsuojelurikokseen (RL 17:14) tai törkeään eläinsuojelurikokseen (RL 17:14a). Momentissa mainituilta henkilöiltä (mm. lomituspalvelu, sijaisapu, seurakunta) ei edellytetä juridista koulutusta, minkä vuoksi sen arvioiminen milloin saattaa olla kyse eläinsuojelurikoksesta tai törkeästä eläinsuojelurikoksesta ei ole perusteltua. Teon arvottaminen on toisinaan vaikeaa myös juridisen koulutuksen saaneille syyttäjille ja tuomareille, joten maallikoilta ei voida edellyttää rikostunnusmerkistön tuntemista. Säännös pitääkin muotoilla siten, että 1 momentissa mainituilla henkilöillä on velvollisuus ilmoittaa poliisille silloin, kun he epäilevät eläimen hyvinvointisäännöksiä rikottavan.

Luonnoksen 90 §:ssä säädetään valvontaviranomaisen ilmoitusvelvollisuudesta poliisille toisin kuin voimassa olevassa eläinsuojelulaissa. Tällä hetkellä valvontaviranomaisilla ei ole harkintavaltaa sen suhteen, tekevätkö he epäillyistä eläimiin kohdistuneista rikoksista ilmoituksen poliisille vai eivät. Luonnoksessa on otettu samantapainen muotoilu kuin esimerkiksi ympäristönsuojelulaissa, jossa valvontaviranomaiselle on jätetty harkintavaltaa teon vähäisyyden arvioinnin perusteella. Samoin kuin esitetyn 87 §:n osalta, teon arvottaminen on toisinaan vaikeaa myös juridisen koulutuksen saaneille syyttäjille ja tuomareille, joten valvontaviranomaisilta ei voida edellyttää rikostunnusmerkistön tuntemista. Teon arvottaminen tulee jättää rikosprosessissa arvioitavaksi. Valvontaviranomaiselle luonnoksessa ehdotettu arviointivelvollisuus teon vähäisyyden suhteen ei ole hyväksyttävää. Tällä tavoin säädettynä on olemassa ilmeinen vaara siitä, että tekojen ilmoittamattajättämisestä tulee pääsääntö. Tämä on todettu jo ympäristörikosten osalta (Ahonen, Timo – Kerppilä, Leena – Pirjatanniemi, Elina 2003: Ilmoittaako ei eikö? Arvioita kunnan ympäristöviranomaisen ilmoituskynnyksestä ympäristörikosjutuissa). Myös ympäristörikosten kansallinen seurantatyöryhmä on raportissaan 2013 kritisoinut ympäristörikosten ilmoittamista säätelevää pykälää siitä, ettei se ilmaise riittävän selkeästi valvontaviranomaisen ilmoituskynnyksen matalaa tasoa ja valvontaviranomaisen virkavastuuta ilmoitusvelvollisuudesta (Ympäristörikoskatsaus vuodelta 2013, s. 8).  Ympäristöviranomaisten toimintaa arvioivassa tutkimuksessa on vahvistunut käsitys siitä, että ympäristöviranomaiset eivät välttämättä tee ilmoitusta ympäristörikoksista silloinkaan, kun se lain mukaan olisi tehtävä (Sahramäki, Iina – Kankaanranta, Terhi 2014: Ympäristörikollisuuden torjunta ja valvonta Suomessa – Kohti vihreämpää viranomaisyhteistyötä?, s. 50). Tämä puolestaan lisää piiloon jäävää rikollisuutta. Mikäli eläinsuojeluviranomaisille jätetään laaja harkintavalta epäiltyjen eläinsuojelurikosten ilmoittamisessa, käytäntö voi muodostua erilaiseksi eri maakunnissa, jolloin kansalaisten yhdenvertainen kohtelu kärsii. Samaan asiaan on kiinnitetty huomiota myös vastikään ilmestyneessä ympäristöministeriön raportissa 1/2018, jossa esitetään, että ympäristölainsäädännön ilmoitusvelvollisuutta koskevat säännökset on syytä yhdenmukaistaa siten, että valvontaviranomaiset ilmoittavat epäillyistä rikoksista esitutkintaviranomaisille yhtäläisin perustien (Leila Suvantola: Ympäristörikosten ilmoituskynnykset ja lievien ympäristörikosten sanktiointi, s. 20). Raportissa viitataan myös kokemuksiin Ruotsin ympäristönsuojeluviranomaisten ilmoitusvelvollisuudesta. Siellä lainsäädäntö ei anna viranomaisille toimivaltaa jättää ympäristörikoksia ilmoittamatta, riippumatta niiden vähäisyydestä. Tämä varmistaa yhtäläisen käytännön koko maassa eikä viranhaltijaan voi kohdistua asiatonta vaikuttamisyritystä. Ilmoitusvelvollisuus tulee jättää entiselleen.

 

91 § Viranomaisen toimen lainvastaisen menettelyn johdosta, 96 § Kiireellisen hoidon hankkiminen

Luonnoksen mukaan viranomaisen on ryhdyttävä viipymättä toimenpiteisiin, mikäli eläinten hyvinvointimääräyksiä ei ole noudatettu. Luonnoksessa viranomaisille nimenomaisesti auki kirjoitettu toimimisvelvollisuus ja toteamus virkavelvollisuudesta, myös hallintopaikkoasian vireille saattamiseksi, on kannatettava uudistus. Sitä tukee vielä perusteluissa lausuttu toteamus, jonka mukaan eläinten hyvinvoinnin valvonta on lähtökohtaisesti aina luonteeltaan kiireellistä. Luonnoksessa hyvää on myös se, että valvontaviranomaiselle on erikseen säädetty velvollisuus valvoa antamansa kehotuksen tai hallintopakkoasiassa annetun päätöksen noudattamista. Samoin hyvä uudistus on se, että valvontaviranomaiselle on säädetty toimimisvelvollisuus ryhtyä viipymättä uusiin, tehostettuihin toimiin ellei kehotusta tai hallintopäätöstä ole noudatettu taikka itse ryhtyä kiiretoimenpiteisiin esimerkiksi vedensaannin turvaamiseksi.

 

114 § Eläinsuojelurikkomus

Pykälässä on nykyistä viittaussäätelyä paremmin kirjoitettu auki kunkin kohdan osalta, mitä se koskee. Näin pykälä on aikaisempaa helppolukuisempi.

Luonnoksessa kriminalisoidaan ihmisen sukupuoliyhteys eläimen kanssa (1 momentti 4 kohta). Teko katsotaan eläinsuojelurikkomukseksi, josta rangaistuksena on sakkoa. Teon kriminalisointi on sinällään hyvä asia, mutta teon katsominen eläinsuojelurikkomukseksi on ristiriidassa sen kanssa, että sukupuolisiveellisyyttä loukkaavan kuvan (eläimeen sekaantumisesta) levittämisestä (RL 17:18) tuomitaan sakkoon tai vankeuteen enintään kahdeksi vuodeksi. Rangaistusasteikko on toisin sanoen sama kuin eläinsuojelurikoksessa (RL 17:14). Tämä johtaa siihen, että itse teosta, sukupuoliyhteys eläimen kanssa, voidaan tuomita lievempi rangaistus kuin teosta otetun kuvan levittämisestä. Sukupuoliyhteys eläimen kanssa on silloin vähemmän moitittavaa kuin tällaista toimintaa esittävän kuvan levittäminen. Tämän tyyppinen tekojen arvottaminen ei ole hyväksyttävää. Toiminta on ristiriidassa eläinten kunnioituksen ja hyvinvoinnin edistämisen kanssa eli lain keskeisten tavoitteiden kanssa.  Sukupuoliyhteydellä eläimen kanssa ihminen tavoittelee ainoastaan omien mielihalujensa tyydyttämistä, eläimellä toiminta aiheuttaa riskin fyysiselle ja/ tai psyykkiselle vahingoittumiselle.

Uudet kriminalisoinnit ovat perusteltuja, etenkin eläinten hallitsemattoman lisääntymisen kriminalisointi (1 momentti 12 kohta).

Pykälän 4 momentissa mahdollistetaan tekijän jättäminen tuomitsematta rangaistukseen eläinsuojelurikkomuksesta, jos teosta on myös tuomittu uhkasakko maksettavaksi. Ehdotettu säännös sekoittaa toisiinsa rangaistukset ja hallintomenettelyn kestämättömällä tavalla. Eläinten hyvinvointilaissa tällaista nimenomaista lieventämisperustetta ei tule säätää. Kyse on rangaistuksen mittaamisesta, mistä säädetään rikoslaissa. Rangaistuksen mittaaminen puolestaan kuuluu tuomioistuimen toimivaltaan. Tällaisenaan sääntely voi johtaa siihen, että tuomitsematta jättäminen muuttuu poikkeuksen sijaan pääsäännöksi. Luonnoksen perusteluissa on viitattu RL 6 luvun 12 §:n 4 kohtaan, jonka nojalla tuomioistuin voi jättää seuraamuksen kasaantumisen vuoksi rangaistuksen tuomitsematta. Tällä tarkoitetaan tilannetta, jossa rangaistusta on pidettävä kohtuuttomana tai tarkoituksettomana erityisesti, kun otetaan huomioon RL 6 luvun 6 §:n 3 kohdassa tarkoitetut seikat (tekijän ja asianomistajan välillä saavutettu sovinto, tekijän muu pyrkimys estää tai poistaa rikoksen vaikutuksia taikka hänen pyrkimyksensä edistää rikoksensa selvittämistä) tai saman luvun 7 §:ssä tarkoitetut seikat (rangaistusta lieventävänä seikkana otetaan huomioon: 1) tekijälle rikoksesta johtunut tai hänelle tuomiosta aiheutuva muu seuraus; 2) tekijän korkea ikä, heikko terveydentila tai muut henkilökohtaiset olot; sekä 3) rikoksen tekemisestä on kulunut huomattavan pitkä aika) tai sosiaali- ja terveydenhuollon toimet. Luonnoksen perusteluissa on mainittu erikseen RL 6 luvun 7 §:n 1 kohta, vaikka se sisältyykin jo ensiksi mainittuun lainkohtaan (RL 6:12.4). Luonnoksessa on katsottu, että silloin, kun samasta laiminlyönnistä tuomittaisiin sekä uhkasakko että rangaistus, kyseessä olisi monissa tapauksissa kohtuuton sanktiokumulaatio. Lisäksi luonnoksessa katsotaan, että rangaistukseen tuomitsematta jättäminen on perusteltua silloin, kun uhkasakko on tuomittu maksettavaksi. Rikosoikeuden yleisiä oppia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 44/2002 vp, s. 200) on katsottu, että ”[k]elvatakseen lieventämisperusteeksi sanktiokumulaation tulee kuitenkin olla keskimääräistä huomattavasti tuntuvampaa. Normaalit lisäseuraamukset eivät yleensä oikeuta soveltamaan säännöstä.” Esimerkkeinä muista seuraamuksista on pidetty viranomaisten määräämiä seuraamuksia, kuten huomattavaa vahingonkorvausta, lastensuojelun pakkotoimia, tuntuvia konfiskaatiomääräyksiä, virkamiehelle määrättyjä kurinpitotoimenpiteitä, työpaikan menetystä, rikoksen saamaa poikkeuksellista julkisuutta tai rikoksentekijälle teosta aiheutuneisiin tosiasiallisiin seurauksiin. Viimeksi luetellun osalta mainitaan rattijuopumuksesta tuomittavan vakava loukkaantuminen rikoksen yhteydessä. Peruste on tarkoitettu poikkeussäännökseksi. Myöskään ns. ne bis in idem -kiellon soveltamisalaan eivät kuulu tilanteet, joissa viranomainen päättää hallinnollisesta seuraamuksesta, johon ei sisälly rangaistusluonteista elementtiä. Siten saman menettelyn johdosta tehtävä hallintopakkopäätös ei estä rikosoikeudellisen rangaistuksen määräämistä. (Mäenpää, Olli 2013: Hallinto-oikeus, s. 436-437). Ne bis in idem -kiellon soveltamisen edellytyksenä on, että molemmat sanktiot ovat rikosoikeudellisiin rangaistuksiin rinnastuvia (Kulla, Heikki 2015: Hallintomenettelyn perusteet, s. 40; Mäenpää, Olli 2007: Hallintoprosessioikeus, s. 504). Uhkasakkoa ei pidetä varsinaisesti rangaistusluoteisena, vaan jonkin määräyksen tehosteena (Suvantola, Leila 2012: Ne bis in idem -kielto ja itsekriminalisointisuoja ympäristörikoksissa – hallintopakkoprosessin ja rikosprosessin leikkauspinnan haasteet, s. 19). Ehdotettu muotoilu johtaa kestämättömään tilanteeseen, jossa määräyksen tehosteeksi asetettua uhkasakkoa ei voisi laittaa täytäntöön sillä uhalla, että varsinainen teko saattaisi tällöin jäädä rankaisematta. Kuten Suvantola on todennut, uhkasakko olisi tällöin tyhjää uhittelua (Suvantola 2012: s. 25). Päinvastoin tilanteessa, jossa toistuvasti rikotaan eläinten hyvinvointia turvaavia säännöksiä uhkasakonkin uhalla, voitaisiin eläinten omistajan tai pitäjän katsoa osoittavan ilmeistä piittaamattomuutta lain kielloista ja käskyistä.


Tarja Koskela

OTT, rikos- ja prosessioikeuden yliopistonlehtori, post doc -tutkija