Lausunto: Luonnos hallituksen esitykseksi laista eläinten hyvinvoinnista

Maa- ja metsätalousministeriölle
Lausunto: Luonnos hallituksen esitykseksi laista eläinten hyvinvoinnista (2070/01.01/2017)

Lausuntoni kohdistuu esitysluonnoksen seuraavien pykälien ja 10 luvun puutteisiin:

1 § Lain tarkoitus
5 § Määritelmät
11 § Vastuu eläinten hyvinvoinnista
12 § Kohtelun yleiset vaatimukset
13 § Kielletty kohtelu
16 § Toimenpiteiden tekijä ja kivunlievityksen käyttö
24 § Sairas tai vahingoittunut eläin
39 § Poikkeukset pysyvän pitopaikan vaatimuksiin
10 luku Viranomaiset ja niiden tehtävät
91 § Viranomaisen toimet lainvastaisen menettelyn johdosta

Lausunnossa mainittujen lähteiden tarkemmat lähdetiedot saa tarvittaessa lausunnonantajalta.

1 § Lain tarkoituksesta ja 11 § vastuusta eläinten hyvinvoinnista

Esitysluonnoksessa ehdotetaan säädettäväksi lain tarkoitukseksi eläinten hyvinvoinnin edistämisen ja suojelun lisäksi eläinten kunnioituksen ja hyvän kohtelun lisääminen:

”Tämän lain tarkoituksena on edistää eläinten hyvinvointia ja suojella eläimiä parhaalla mahdollisella tavalla niiden hyvinvoinnille aiheutuvalta haitalta.

Lain tarkoituksena on myös lisätä eläinten kunnioitusta ja hyvää kohtelua.”

Ottaen huomioon, että voimassa olevan eläinsuojelulain (247/1996) tarkoitus on:

”Tämän lain tarkoituksena on suojella eläimiä parhaalla mahdollisella tavalla kärsimykseltä, kivulta ja tuskalta.

Lain tarkoituksena on myös edistää eläinten hyvinvointia ja hyvää kohtelua.”,

esitetty muutos lain tarkoitukseksi on lähinnä retorinen, eikä niinkään eläinten oikeudellisen hyvinvoinnin ja suojelun kannalta merkittävä lainuudistus. Kun otetaan lisäksi huomioon, että esityksen perusteluissa todetaan, että ehdotetut muutokset eivät muuttaisi eläimen oikeudellista asemaa, esitettyjä ehdotuksia uuden lain tarkoituksesta ja tavoitteista ei senkään pohjalta voida pitää kovinkaan uusina tai kunnianhimoisina. Ilman eläinten oikeudellisen aseman muuttamista ja tarkentamista tasavertaisemmaksi luonnollisten ja juridisten henkilöiden oikeudellisen aseman kanssa, ihmisen ja eläinten intressien tosiasiallinen punninta jää käytännössä olemattomaksi. On yleisesti tiedossa, että eläimiä koskevan lainsäädännön tulkinnassa ja soveltamisessa on myös sellaisia puutteita, joihin ei päästä käsiksi eläinten oikeudellista asemaa muuttamatta, vahvistamatta ja painottamatta.

Useamman eurooppalaisen maan lainsäädännössä säädetään eksplisiittisesti, että eläin ei ole ”objekti” (Alankomaat, Tšekki, Itävalta, Saksa, Espanja ja Sveitsi). Suomi voisi tässä suhteessa olla edelläkävijä ja säätää positiivinen määritelmä siitä, mikä eläinten oikeudellinen asema on, kun ne eivät ole objekteja. Yllä mainitut muutokset olisivat oikeudellisesti vahvoja suuntimia lain sisällölle ja lainsäädännön tulkinnalle sekä soveltamiselle. Jo nämä toimenpiteet itsessään vahvistaisi eläimen asemaa ja antaisi signaalin siitä, että lainsäätäjä on punninnut eläinten hyvinvoinnin ja suojelun tosiasiallisesti tärkeäksi.

Ihminen käyttää ja tappaa enemmän eläimiä kuin koskaan aikaisemmin yhteisen historiamme aikana – myös yhteistä luontoa ja elinmahdollisuuksiamme tuhoten. Ristiriitaisuutta kuvastaa hyvin se, että niin EU:ssa kuin Suomessakin on voimassa enemmän lainsäädäntöä eläinten suojelemiseksi ja hyvinvoinnin turvaamiseksi kuin koskaan, mutta samalla sallimme, usein taloudellisin perustein, eläimiin kohdistuvaa julmaa toimintaa ja käyttöä. Hyvinvointilainsäädännön tunnusmerkistö rajaa sitä, mitä siinä säännellyn oikeudellisen perustan rajoissa voi tavoitella saavutettavaksi eläinten hyväksi (tunnusmerkistöstä tarkemmin esim. Wahlberg teoksessa Eläimet yhteiskunnassa, 2016). Muun muassa siksi eläinlait, jotka rakentuvat hyvinvointikäsitteen varaan, eivät ole osoittautuneet kovin tehokkaiksi eläimen näkökulmasta käsin tarkasteltuina (Ks. esim. Koskela 2017, Brels 2017, Pietrzykowski 2016, Peters et al. 2015, Wahlberg 2011). Lainsäädännön henki on, että eläimen lyöminen on kiellettyä, mutta muunlainen julma kohtelu ja alistaminen, tappaminenkin, on sallittua – jos ei muuten niin poikkeuslupien avulla. Lainsäädännössä oikeutettua toimintaa perustellaan usein lyhytnäköisin taloudellisin argumentein, jättäen keskustelun ulkopuolelle muun muassa eettisesti ja suojelullisesti kestävät välttämättömyysperusteet olla toimimatta tavanomaisesti.

Lakiin esitetty sanailu lain tarkoitukseksi antaa ymmärtää eläimille myönnetyksi enemmän hyvinvointia kuin tosiasiallista suojaa ihmisen toiminnalta. Tehokasta suojaa tarvitsevat niin eläimet kuin ihmisetkin yhteiselon turvaamiseksi maapallolla. Rajaton aineellinen kasvu ei ole mahdollista rajatussa tilassa. Tämä tarkoittaa, että toimintatapamme ja ajattelumallimme on muututtava eläinten oikeudellisen aseman ja niiden käytön suhteen, ja se puolestaan pitää näkyä myös eläinsuojelulain sisällössä. On toisin sanoen tunnistettava ne tilanteet, jolloin ihmisen intressin pitää väistyä eläimen edun tieltä ja päinvastoin. Ihmisen ensisijaisuutta muihin tunteviin olentoihin nähden on uskallettava kyseenalaistaa ja tarkastella kriittisesti. Yllä esitettyä eläinten hyvinvointi-/suojelulainsäädäntöön sisäänrakennettua tehottomuutta ja epäoikeudenmukaisuutta ei oteta esitysluonnoksessa riittävästi huomioon oikeustieteellisen nykytiedon ja ymmärryksen valossa.

Lain tarkoituspykälän sisältöä ei pidä nähdä pelkästään julistuksenomaisena mielenilmaisuna vaan lain ja sen nojalla säädettävän tarkemman lainsäädännön sisällön perustana sekä oikeuskäytännössä tapahtuvan tulkintaprosessin merkittävänä vaikuttajana. Myös EU-tuomioistuin on korostanut sovellettavan lain tarkoituksen merkitystä laintulkinnassaan (Kts. esim. C-277/06, C-491/06, C-37/06, C-58/06, C-96/03, C-97/03. Ks. myös Wahlberg 2011 s.79-86 ja Wahlberg JFT 1/2011 s. 49-53).

Suomen perustuslaissa (731/1999) säädetty kaikille kuuluva vastuu luonnosta (20 §) linkittyy vahvasti ehdotettuun kaikille kuuluvaan vastuuseen eläinten hyvinvoinnista (esitysluonnoksen 11 §). Eläimiin kohdistuva vastuupykälä tulisikin säätää perustuslain tasolla, jotta se olisi samalla oikeudellisella tasolla kuin ihmisen vastuu luonnosta. Perustuslakiin, ja vähintään lakiin eläinten hyvinvoinnista, pitäisi myös sisällyttää velvollisuus ottaa eläinten etu ja yksilölliset tarpeet huomioon kaikessa päätöksenteossa, joka vaikuttaa olennaisesti niiden elinolosuhteisiin ja -mahdollisuuksiin. Siten eri ulottuvuuksia ja myös eläimen etu saadaan mukaan oikeudelliseen punnintaan.

Jos lakiuudistuksen tavoitteena on tosiasiallisesti olla kunnianhimoinen ja ”pyrkiä myös ennakoimaan tulevaa” (s. 25), lain tarkoitusta käsittelevässä pykälässä ja sitä kautta lain sisällössä pitää ottaa tarkemmin huomioon oikeustieteellinen eläintutkimus. Niin kansallisissa kuin kansainvälisissä oikeustieteellisissä tutkimuksissa ja kirjallisuudessa on esitetty vaihtoehtoisia näkökantoja ja ratkaisuja eläimiä koskevan hyvinvointilainsäädännön tehottomuuden ratkaisemiseksi (esim. Kurki 2017, Koskela 2017, Brels 2017, Bolliger 2016, Pietrzykowski 2016, Lundmark et.al. 2016, Peters et al. 2015, Michel 2015, Randall (ed.) 2015, Aaltola & Wahlberg 2015, Wahlberg 2014, Francione & Garner 2010, Wise 2005, 2002, 2000). Muun muassa näiden valossa nyt esitetty ehdotus on monilta osin valitettavan ummehtunut.

Esitysluonnoksessa esitetty sisältö lain tarkoitukseksi on heikko perusta lainsäädännön rakentamiselle sen varaan. Tästä syystä en myöskään pidä luonnosehdotuksessa esitettyjen lain sisällöllisten pykälien kattavaa arviointia tarkoituksenmukaisena, vaan keskityn alla pelkästään muutamiin puutteellisimpiin kohtiin.

5 § Määritelmät

Määritelmään olisi hyvä saada lisättyä positiivinen määritelmä siitä, mikä eläinten oikeudellinen asema on, kun eläin ei ole objekti.

Määritelmiin olisi hyvä saada lisättyä mitä eläinten hyvinvoinnilla, kärsimyksellä ja kunnioittamisella tarkoitetaan.

12 § Kohtelun yleiset vaatimukset

Säännöksen ensimmäiseen lauseeseen olisi hyvä lisätä, että eläintä on kohdeltava kunnioittaen.

13 Kielletty kohtelu

Säännöksen ensimmäisen momentti herättää kysymyksen: jos pelkästään tarpeettoman kärsimyksen aiheuttaminen on kiellettyä eläinten käsittelyssä ja sitomisessa, koska eläintä saa käsitellä tai sitoa sillä tavalla kovakouraisesti, että eläimelle aiheutuu kärsimystä? Ajan tai henkilöstönpuute ei voi olla hyväksyttävä syy käsitellä eläintä tai eläimiä kovakouraisesti (s. 79). ”Tarpeetonta” sanat säännöksen lauseissa ovat siten nähdäkseni lain tarkoitus huomioon ottaen tarpeettomat. Sama pätee toisen momentin ”ankarassa kurissa pitämisen” osalta. Sana ”kohtuuttoman” lienee olevan lauseessa samasta syystä tarpeeton.

16 § Kivunlievityksen käyttö

Luonnoksessa esitetyn 16 §:n nojalla kivuliaiden toimenpiteiden yhteydessä on käytettävä kivunlievitystä, ellei toimenpiteistä aiheutuva kipu ole lievää ja hetkellistä. Esimerkiksi porsaiden rutiininomaisen kastroinnin yhteydessä tämä tarkoittaa ihmisillä käytettävää ibuprofenia (esim. Burana) vastaavan kipulääkkeen käyttöä. Jos emme ole yhteiskuntana riittävän valveutuneita kyseenalaistamaan eläinten kastroimista ja sterilointia tilanteissa, jolloin siihen ei ole eläinlääketieteellistä perustetta, vähimmäisvaatimuksena pitää olla eläimen kivuttomuus toimenpiteiden yhteydessä sekä tehokas ja riittävän pitkä kivunlievitys toimenpiteiden jälkeen. Lääkeaineiden puuttuminen tai puutteellisuus ei saa olla pätevä syy laillistaa kivuliaiden toimenpiteiden tekemistä eläimillä. Minimivaatimus pitää olla, että jos eläimille sopivia lääkeaineita ei ole tai ne eivät lievitä kipua riittävästi, toiminta tai toimenpide pitää olla laissa kielletty. Uskoisin myös, että olemme yhteiskuntana valmiita kieltämään eläinten rutiininomaisen kastroimisen ja steriloimisen.

24 § Sairas tai vahingoittunut eläin

Toisen momentin viimeiseen lauseeseen pitää lisätä ”tämän lain ja sen nojalla annettujen säännösten edellyttämällä tavalla”, jotta yksittäiselle kansalaiselle käy selväksi, että sairasta tai vahingoittunutta eläintä ei saa lopettaa keinolla millä hyvänsä.

39 § Poikkeukset pysyvän pitopaikan vaatimuksiin

Säännöksessä esitetyt poikkeukset koskien maidontuotantoa varten pidettävien lehmien ja hiehojen jatkuvaan paikoilleen kytkemisen ja emakoiden ja ensikoiden pito porsitushäkissä, ei ole perusteltua nykytiedon ja ymmärryksen valossa. Sama pätee myös 38 § 3 momentissa ehdotettua tiineytyshäkkien käyttöä. Poikkeukset, jotka rajoittavat näin voimakkaasti eläinten mahdollisuutta liikkua ja ylipäätään elää lajinmukaista elämää, ovat vahvasti ristiriidassa tuntevien ja kokevien eläinten kunnioittamisen ja hyvinvoinnista huolehtimisen kanssa, eikä poikkeuksia siten voida pitää myöskään lain tarkoituksen mukaisina (Ks. myös kommentit 1 §:n sisällöstä tässä lausunnossa).

10 luku Viranomaiset ja niiden tehtävät

Tarkastuseläinlääkärien siirtämistä eläinten hyvinvoinnin valvonnan osalta kokonaan Eviran alaisuuteen ei käsitellä esitysluonnoksessa niin eläinten, kuin perus- ja hallinto-oikeudellisistakaan näkökulmista käsin riittävästi.

Voimassa olevan eläinsuojelulain nojalla teurastamoissa toimivat tarkastuseläinlääkärit ovat itsenäisiä eläinsuojeluviranomaisia (ESL 37 §), kuten rajaeläinlääkärit rajanylitys- ja maastapoistumispaikoilla sekä eläinlääkinnällisen rajantarkastusaseman alueilla. Tarkastuseläinlääkärit ovat virkasuhteessa Eviraan ja suorittavat käytännössä niin eläinsuojelu- kuin elintarvikevalvontaa teurastamoissa. Elintarvikelain (23/2006) 30 §:n 1 momentin 2 kohdan ja 43 § nojalla elintarvikevalvonnasta ja lihantarkastuksesta teurastamoissa vastaa kuitenkin Evira. Rajaeläinlääkärit ovat puolestaan elintarvikelain nojalla (34 §) myös itsenäisiä elintarvikeviranomaisia. Tarkastuseläinlääkäreiden elintarvikevalvontaan liittyviä työtehtäviä ja valtaoikeuksia ei elintarvikelaissa säädetä, vaan ne perustuvat Eviran elintarvikelaissa säädetyn toimivallan varaan ja Maa- ja metsätalousministeriön asetukseen (590/2014) lihantarkastuksesta. MMM:n asetuksessa säädetään tarkastushenkilökunnan tehtävistä ja pätevyysvaatimuksista sekä lihantarkastukseen liittyvästä valvonnasta. Asetuksella täydennetään ihmisravinnoksi tarkoitettujen eläinperäisten tuotteiden virallisen valvonnan järjestämisestä koskevista erityissäännöistä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta (EY) N:o 854/2004.

Suomen perustuslaki ei sinänsä kiellä sellaisen päätöksenteon, joka sisältää julkisen vallan käyttöä, sääntelemistä lakia alemman tasoisessa säädöksessä, mutta ottaen huomioon, että tarkastuseläinlääkärin pitää tosiasiallisesti käyttää merkittävää julkista valtaa varmistaakseen tehokkaan eläinten suojelun ja ”hyvinvoinnin” teurastamoissa ja teurastamonalueella, ja että teurastustoiminta on suljettua ulkopuolisilta, on erittäin tärkeää, että tosiasiallisen julkisen vallan käyttäjä ja käyttäjän toimivalta on selkeästi nimetty ja säädetty lain tasolla. Yksittäisen kansalaisen on pystyttävä lukemaan laista, kuka teurastamoissa eläinten suojelemista tosiasiallisesti valvoo ja millä keinoin.

Kun lisäksi otetaan huomioon, että teurastamot maksavat Eviralle elintarvikevalvonnasta, on sitäkin tärkeämpää säilyttää, tai ainakin paljon kattavammin pohtia niin eläinsuojelun kannalta kuin myös perus- ja hallinto-oikeudellisista näkökulmista, tarkastuseläinlääkäreiden eläinsuojeluviranomaisen status. Siten sellaisia vuosia jatkuneita ongelmatilanteita, joita on noussut esiin esimerkiksi kalkkunateurastusten yhteydessä (KHO 3591/1/07, KHO 3592/1/07, KHO 237 ja 278/1/08), voitaisiin tulevaisuudessa välttää ja eläimien suojeluun liittyviä epäkohtia päästään tosiasiallisesti korjaamaan ja seuraamaan (tarkemmin aiheesta Wahlberg 2011 s. 64-79 ja Wahlberg 2008 [säädösten osalta osittain vanhentunutta sisältöä]). On myös pohdittava kokonaan Evirasta irtaannutetun eläinsuojeluviranomaisen läsnäolosta teurastamoissa.

91 § Viranomaisen toimet lainvastaisen menettelyn johdosta

Virallista valvontaa koskevan valvonta-asetuksen 138 artiklan sisältö olisi hyvä kirjoittaa säännöksessä auki selkeyden takia (3 mom.).

Birgitta Wahlberg
VTT (julkisoikeus), vanhempi tutkija
Yliopisto-opettaja (vp. 2018), Åbo Akademi